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新時代國有工程咨詢企業

內控體系建設研究

費鵬 丁一

摘要：近年來，我國工程咨詢服務行業市場化、專業化快速發展，面臨的外部環境日趨復雜，內控體系建設成為企業健康發展的重要保障措施。本文結合當前形勢，闡述了內控體系的指導依據、相關概念和存在問題，分析了國有工程咨詢企業內控體系建設要求，從強化治理、目標管理、動靜統一、系統融合、預警機制、創新發展、集團化運作等方面提出內控體系實現路徑。

進入新時代，我國工程咨詢服務行業市場化、專業化快速發展，但是也面臨著日趨復雜的外部環境，一方面全球格局變化，經濟全球化遭遇逆流，國際競爭日益激烈；另一方面，我國國家治理體系和治理能力的現代化建設不斷向前推進。

國有工程咨詢企業需要在不斷變化的外部環境中保持穩定，同時提高內部管理水平以支持國家高質量發展。通過企業內控體系的建設，有助于優化業務流程、規范員工行為，增強組織協同效應，從而提升企業的整體管理水平，能夠有效規避企業運營管理中的漏洞、貪腐行為以及不規范做法所帶來的風險。內控體系建設不僅僅是一項管理工作，更是企業高質量發展的必然要求。

一、內控體系建設的內容

（一）國有企業內控體系建設的依據

國有企業在構建內控體系時，其核心依據是由國家五部委共同制定的《企業內部控制基本規范》以及相關的《企業內部控制配套指引》。這一配套指引涵蓋了18項具體文件，包括《企業內部控制應用指引》《企業內部控制評價指引》和《企業內部控制審計指引》，共同構成了一個既符合國際標準又具有鮮明中國特色的企業內部控制規范體系。近年來，國務院國資委印發了《關于印發<關于加強中央企業內部控制體系建設與監督工作的實施意見>的通知》（國資發監督規〔2019〕101號），全面啟動中央企業內控建設相關工作，之后國資委接連發布相關文件，從工作體系、制度體系、風險管理、信息化、監督評價等方面推進國資央企的內控工作不斷走向深入。

（二）內控、內控體系與內控管理

內控體系建設是涉及內部控制的綜合性工作，有三個方面的內容：

1.內部控制（簡稱內控）

這是指企業通過實施各種控制措施來進行公司治理的過程。內部控制是企業活動的基石，不僅構成了企業行為的基礎，而且是預防和管理風險的重要手段。隨著企業的發展，內控的概念和實踐也在不斷演進。

2.內控體系建設

這是根據《企業內部控制基本規范》或國際通用的COSO內控框架等標準，企業構建起來一套內控標準和體系。內控體系采用系統性的方法，確保內部控制措施的一致性和有效性，并通過整合資源和流程，增強組織的風險管理能力。

3.內控管理

它包括了內控體系目標規劃、方案制定、日常實施、評價以及持續改進等全過程的管理工作。內控管理的目標是通過一系列有效的控制措施和管理流程來規避風險，確保企業治理結構的有效運作，并監督約束相關主體行為。

這三個方面雖然緊密相關，但各自扮演不同的角色：內部控制是整個體系的基礎；內控體系建設提供了實施內控的框架和標準；而內控管理則關注如何將這些標準和框架轉化為具體、有效的管理行為和過程。總之，這些組成部分共同支撐著企業的整體風險管理和治理結構。

（三）國有工程咨詢企業內控體系建設存在的問題

實踐中，國有工程咨詢企業的內控體系建設面臨著一些問題，這些問題一定程度上加大了企業的經營風險。

首先，高層管理者對內部控制工作的認知不足。表現為通常更加關注企業的業務績效，而忽視了內控工作的戰略重要性。這種認知狹隘導致了內控工作的較低優先級，也使得內控體系建設過于形式化。

其次，一些企業在內部控制機制的規劃和設計方面存在缺陷。表現為未能將內控體系與企業的整體發展目標相協調，導致內控措施與實際需求脫節，使得內控與企業戰略之間存在隔閡。

最后，員工對內部控制的認知和參與程度也需要改進。一些員工可能認為內部控制工作與他們的日常職責無關，或者誤以為企業不存在內部風險問題，因此忽視了遵守內控制度的重要性。這種觀念若不加以改變，可能會引導員工忽略遵循內部控制流程，影響到公司內部控制系統的整體效能。

二、新時代國有工程咨詢企業內控體系建設要求

（一）發展新型智庫的要求

黨中央提出建設中國特色新型智庫的戰略，賦予了新時代國有工程咨詢企業新的歷史使命，國有工程咨詢企業在高質量完成建設“一流咨詢企業”目標的同時，需要加快建設國家高端智庫，深入探索中國特色現代企業制度的有效實現形式，促進企業實現發展戰略。內控體系建設工作也要適應新的發展要求，既要符合企業經營實際，又要把要素資源向智庫工作傾斜，制定一套與高端智庫戰略相適應的完善的內控管理標準化體系，對其中的運行環節進行規范和監督，這樣可以讓國有企業能夠更快地適應歷史的發展趨勢。

（二）深化國企改革的要求

隨著國有企業改革的深入推進，國家陸續推出了一系列政策，旨在強化國企內部控制管理，主要包括賦予更大的自主權、實現授權與監管的平衡以及鼓勵資源整合等政策。這些政策要求國有企業在享有更多決策自由的同時，也必須加強內部流程、風險管理、審計監督，并且完善激勵考核機制和信息披露。具體而言，企業需重新設計和優化內控流程，確保決策合規性與效率；建立嚴密的風險管理體系，識別并控制潛在風險；強化審計監督，確保內控系統有效運行；建立符合改革目標的激勵考核機制，以及增強信息透明度，提升企業公信力。這些措施將共同作用，推動國企朝著更高效、透明和可持續發展的方向前進，滿足深化改革的綜合要求。

（三）提升管理能力的要求

為適應新發展階段，國有工程咨詢企業要對標國內及世界一流咨詢企業，不斷建立完善市場化經營機制，加強合規機制與內控機制建設，深化三項制度改革，推行職業經理人制度，嚴格考核評價，暢通人才上升渠道，激發企業活力動力。這些管理變革與企業內控體系建設相融互促，對內控工作提出了更高的要求，促進內控工作實施方式和路徑的轉變，同時也要求全面加強風險控制，健全企業內部管理機制，實現市場化良性健康發展。

（四）強化抗風險能力的要求

工程咨詢類企業普遍資產規模較小，抗風險能力較弱，對于這樣的輕資產的企業來說，充足的現金流量和穩定的資金來源是其財務內部控制的目標之一。從業務管理內部控制的角度來看，從單一環節的咨詢向全過程咨詢鏈條延伸，從一個行業領域向跨學科多領域的綜合性咨詢拓展，工程咨詢企業應充分考慮自身實際，通過對資產和技術等資源的控制，改善內部管理質量，充分挖掘管理潛力，加強對各類風險的識別與分析，及時對潛在風險制定預防性的應對策略。

三、新時代國有工程咨詢企業內控體系建設措施

（一）強化治理，構建具有智庫特色的內控體系

國有工程咨詢企業要不斷建設和完善中國特色現代企業制度，把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，結合企業優勢明確發展定位，研究制定加強智庫建設的政策措施，遵循智庫發展規律和咨詢工作內在要求，不斷完善管理體制機制，優化內控設置，推進內控體系建設落實落細。堅持黨管智庫，全面發揮黨委領導核心作用；盤活智力資源，體系化推進董事會規范建設與高效運作；健全經營機制，充分激發和調動經理層積極性和創造性；以公司治理效能帶動高端智庫建設再上新臺階。

（二）目標管理，選擇適當的內控體系建設目標

一般而言，內控體系建設的目標可分為以下三個層面，不同階段和類型的企業以及經營狀況的不同，其內控體系建設目標會有所不同。

第一層面：滿足外部合規性需求。這意味著企業需要確保其內控體系符合法律法規和行業標準，這是內控體系建設的基本出發點，旨在降低法律風險，維護企業聲譽。

第二層面：優化內控制度和流程。企業需要審視和改進現有的內控制度和流程，以確保其與企業的實際需求相符。這包括簡化流程、提高效率、降低成本、加強信息流通等具體工作。

第三層面：建立內生風險防控能力的內控體系。企業著眼于構建具備內生風險防控能力的內控體系，使其能夠主動應對各種風險，包括內部和外部風險。這需要制定預防性策略、建立實時監測機制，并確保內控體系能夠適應不斷變化的風險環境。不同階段和類型的企業以及經營狀況的不同，其內控體系建設目標會有所不同。

國有工程咨詢企業應根據自身的發展階段和需求，有針對性地選擇適當的內控體系建設目標，以實現更高效的企業管理和風險控制。

（三）動靜統一，建設符合企業實際的內控體系

建設一個與企業實際相符的內控體系是一項重要任務，它要求將內部控制的靜態和動態方面有機統一起來。靜態方面包括規章制度、流程手冊、系統表單等，而動態方面涵蓋了日常管理和對靜態成果的不斷更新和升級。

內控體系建設是一個系統性的工作，其成功與企業的內部管理和業務運作機制密切相關。在建設內控體系時，必須立足于企業的實際情況。這包括了在組織內部創造一個有利于內控體系運行的內部控制環境。這個環境需要不斷地將外部的法規和要求轉化為內部控制的要素，以確保企業的各項制度和流程正常運行。更重要的是，它有助于確保組織內部的經營目標得以有效貫徹執行，從而提高了經營管理的有效性。這種動靜統一的內控體系是企業成功運營和持續發展的關鍵之一。

（四）系統融合，打造協同關聯的內控體系

按照國資委的要求，國有企業要不斷完善全面有效的合規風控體系，包括：建立健全內部控制體系，提高自動控制水平，嚴格財務內控執行，嚴把合規關口，完善風險管控體系，采用信息化、數字化手段建立風險量化評估模型和動態監測預警機制等，以增強企業抗風險能力。

內部控制、合規管理和風險管理都是企業風險控制的常用手段，三者相互交織。為了有效整合多方力量，避免管理成本冗余，國有工程咨詢企業可探索將風險管理作為企業戰略層面的目標導向、以合規管理和內控管理為日常監管手段，實現內控、合規和風險管理一體化融合管理，以內控職能為抓手，整合法律、經營、技術等人才進行風險梳理，將包括合規風險在內的各方面風險點納入到內控流程和控制矩陣中，以相應的組織與制度流程做支撐，使制度、流程、風險點、管控措施等進行協同關聯，推進三者的有效運轉和系統融合。

（五）積極探索，構建事前防范的內控風險預警機制

在實踐中要不斷健全國有工程咨詢企業的風險管控機制，改善其內控能力，在企業內部建立風險突發應急機制，以降低可能出現的風險事件帶來的經濟損失及危害程度；同時要結合與風險高度關聯的速動比率、流動比率、資產負債率和合規行為統計等指標以及企業的實際管理需求和風險偏好構建風險的預警指標體系，以便對風險進行分析和衡量等定量化處理，并據此制定風險的事前應對策略。

（六）創新發展，建設文化支撐的內控體系

國有工程咨詢企業的內控體系建設，既有國有企業內控體系建設的普遍特點，也有自身的特征。在新時代新要求下，企業要不斷改革、創新發展，采取合理的管控模式和措施，整改企業管理過程中的缺陷，實現內控體系建設的價值和目的。

同時，內控體系發揮作用需要與之相配套的文化來支撐，內控文化應該成為企業文化建設的重要組成部分，在企業的發展戰略中占據一定地位，通過潛移默化的影響，形成全體員工對公司發展目標和管理模式的認同，達到企業文化重塑的目的。

（七）集團化運作，建立立體貫通的內控體系

集團化企業向外直接面對外部監管，面對市場競爭、經濟形勢、行業政策等的壓力，對內要面對所屬企業大小規模不一、發展階段不一、管理模式不一的現實狀況，需要不斷提升總部戰略管控能力、專業化管理水平和市場化管理效率。

集團化的內控體系更復雜、管控難度更高，要在戰略、資本、資金、資產等方面進行控制，建立多維度的內控體系，對常規流程進行標準化管理，科學劃定板塊，建立共性流程，對具有個性特征的所屬企業要一企一策，加強高風險業務關鍵環節的控制設計，提高企業信息化管理水平，統一信息溝通方式，立體運用層級管理和穿透管理，同時發揮內部監督的作用，強化監督協作，加強內控與內審、紀檢監察、巡視等各類監督力量的有機貫通、協同配合，有效降低內外部風險。

注：原文載自《中國工程咨詢》2023年第12期，本次發表有改動。文中圖片來源于網絡，版權歸原作者所有。